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引言：
2025年8月20日，《国务院办公厅转发财政部〈关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见〉的通知》（国办函〔2025〕84号，下称“《指导意见》”）发布，对于PPP存量项目的处理原则提供了公开的、明确的指导意见。
众所周知，自2015年起实施近10年的政府和社会资本合作（PPP）模式，在2023年被按下了“暂停键”。2023年11月，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》发布，对于PPP模式（下称“原PPP模式”）进行了大刀阔斧的改革。同期，《关于废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件的通知》几乎全面废止了原PPP模式中的相关政策规定。一时间，大量的存量PPP项目突然既不知“从何而来”，也不知“该去何处”。
在此期间，虽然出台过《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见》（下称“《PPP项目分类处理意见》”），对PPP存量项目提出了分类处理意见，但该《PPP项目分类处理意见》为非公开发布文件，对于市场上大量的PPP存量项目，仍然没有一个明确的指导意见。
笔者所在团队长期从事政府与社会资本合作、基础设施领域法律业务，近年来参与了多个PPP存量项目的再谈判业务。针对本次《指导意见》的出台，结合8月21日财政部对《指导意见》答记者问的内容，我们试图对文件的亮点和遗留问题进行简要梳理。鉴于本文行文仓促，仅作抛砖引玉及参考之用。
一、
《指导意见》的亮点解读
在笔者近年参与的PPP项目再谈判业务中，经常与政府方、社会资本方、金融机构进行交流。在本次《指导意见》出台之前，各方均苦于没有明确的、公开的PPP存量项目政策作为再谈判指导，导致没有谈判的方向。我们注意到，本次《指导意见》重新界定明确了建设内容调整、金融机构支持、政府履约保障、运营监管、专项债资金使用、绩效评价、降本增效、资产管理等问题，聚焦了再谈判过程中很多实务问题，为政府和社会资本合作存量项目的有序实施明确了方向。
1.明确项目建设内容的调整程序
《指导意见》第（一）条规定，对于推进缓慢的项目可以压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容，相关程序严格按照《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》等投资决策程序履行审批。该条明确了项目建设内容调整执行项目投资决策程序，简化了审批程序，提高了决策效率。
在原PPP模式下，涉及PPP项目建设内容和规模范围需要调整的，原则上需要履行财政主管部门和发改部门两套审批程序。具体而言，在财政主管部门层面，PPP项目建设内容调整需要依据财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作 （PPP）示范项目规范管理的通知》 （财金〔2018〕54号）（已废止）之要求，涉及PPP项目合作内容等核心边界条件发生重大变化的，需要对“两评一案”、项目合同等进行相应调整、变更。尤其是涉及财政承受能力评价报告调整的，可能需要地方政府财政预算重新审批，拉长了相应的审批流程。与此同时，在发改委层面，涉及投资项目的建设规模和建设内容重大变更的需依据《政府投资条例》等规定报原审批部门审批。
实务中，笔者曾参与过的某小镇开发PPP项目，因涉及到合作范围调整，部分子项目调整不再实施，需要履行必要的审批程序。根据原PPP模式的程序，至少需要1年的时间完成“两评一案”的调整和项目重大变更的审批，严重影响了项目的实施。虽然在2023年《PPP项目分类处理意见》出台后已不再强调两评，但本次《指导意见》中进一步予以了明确，应会提高审批效率。
2.明确金融机构要支持在建项目的融资
《指导意见》第（二）条规定，金融机构应该依法合规支持在建项目融资。对已经签订贷款协议的项目，及时发放贷款，对未签订贷款协议的项目，要合理确定信贷条件。优化审批流程，不得无故终止，也不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件。
实务中，原PPP模式在2023年被按下了“暂停键”后，很多在建项目的融资碰到了困难。即使已经签订了贷款协议，但金融机构出于对PPP模式走向的不确定，在审批放款环节也有诸多障碍。本次《指导意见》明确提出金融机构应依法合规支持在建项目融资，并针对不同情形提出了细化的操作要求，该条给金融机构对PPP项目进行融资贷款提供了明确的政策依据。
3.强调地方政府应依法履约
《指导意见》第（三）条规定，地方政府要按合同依法履约，按绩效结果及时付费，并指出不能以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费。
实务中，近年来因面临经济下行、财政收入减少的压力，笔者曾参与的项目中确实存在政府方通过拖延竣工验收、拖延审计、审价结算、拖延绩效考核等方式，以此达到阻止PPP合同约定的付款条件成就，从而拖欠付费。本次《指导意见》已注意到该类问题，明确要求地方政府应及时付费，该条也给社会资本后续与政府方的谈判提供了政策依据。
4.强调运营层面行业主管部门和实施机构应配合监管
《指导意见》第（四）条及后续部分中多处强调行业主管部门和项目实施机构配合运营监管。例如，在项目运营监管层面，要求行业主管部门要落实落细监管责任，指导项目实施机构严格开展绩效监控和绩效评价。在项目移交层面，行业主管部门和项目实施机构要按照有关规定和合同约定，对项目建设运营情况进行验收；行业主管部门要指导项目实施机构做好竣工验收、绩效评价、信息共享、项目公司监管等工作。
无论是此前财政部的相关规定，抑或国家发展改革委根据《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）对于实施机构的相关答复，均表明地方国有企业不宜作为政府和社会资本合作项目实施机构，但并未明确政府和社会资本合作项目的实施机构的选定标准。因此实务中，部分实施机构并非行业主管部门或其下属单位。因项目实施机构和行业主管部门并非同一单位或同一系统的，对于行业行政管理层面的运营监管和合同层面的运营监管存在理解不一的问题。
实务中，笔者承办的多个PPP项目中亦存在实施机构非行业主管部门，且实施机构另行委托地方国有企业作为实施机构的委托单位的情况。这就为行业行政管理层面的运营监管和合同约定的监管带来更加复杂的问题。地方国有企业、实施机构、行业监管部门对于运营监管的理解难以统一，到底以何为准，往往各执一词。笔者认为，本次《指导意见》特意对此进行了强调，出台后，行业主管部门的话语权有望提升。
5.明确各方共同推动降本增效
《指导意见》第（五）条约定，社会资本方、金融机构、政府方应共同优化PPP存量项目的实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，共同降低项目运营成本。本条也是这次《指导意见》出台后最受关注的条款之一。
实务中，笔者正在参与的一些PPP项目再谈判中，政府方已经根据此前《指导意见》征求意见稿中与本条相关的内容，希望社会资本降低PPP合同中约定的投资回报率、运营成本等。本次《指导意见》出台后，一方面，可为金融机构与社会资本方协商调整还款计划、降低利率、展期、优化融资结构提供政策依据；另一方面，也为社会资本方（尤其是央企国企）调整原PPP合同中约定的投资回报率提供内部决策依据。但是，本条的出发点应该是政府方与社会资本方在平等协商的前提下降本增效，且金融机构也应该参与配合。在后续落实过程中，应避免政府方将该条作为强制性规定，单方要求社会资本方降低回报率的现象发生。
6.明确实施机构对项目资产管理的工作要求
《指导意见》第（六）条及后续部分中专款强调在建项目、运营期项目以及移交阶段项目的资产管理工作，要求加强资产登记、使用、处置、清查、产权保护等监督管理。
根据2020年12月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《关于加强国有资产管理情况监督的决定》规定，健全资产管理和预算管理相衔接的工作机制，全面反映预算资金形成基础设施、政府投资基金、政府和社会资本合作项目等相关国有资产情况。根据《十四届全国人大常委会关于国有资产管理情况监督工作的五年规划（2023－2027）》要求，持续加强研究论证，规范各类国有资产的口径和标准，明确政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）项目、储备土地等特定国有资产的类别归属。因政府和社会资本合作周期长，依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，最长可达40年。这对于资产管理无疑是一大难点。
实务中，笔者在处理PPP项目提前终止的争议中发现，无论是项目公司还是实施机构对于资产核算和资产管理工作均不够重视，这对于资产移交造成一定的困难。本次《指导意见》特意对此进行了强调，也为后续资产移交的工作提供了原则指引。
7.明确将存量项目纳入专项债券资金使用范围
《指导意见》第（七）条规定，对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。对已运营项目，可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本垫付建设成本问题。
2024年12月，国务院办公厅《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）规定，被视为是专项债重大改革，由正面清单改为负面清单制，但并提及将政府和社会资本存量项目列入清单中。
实务中，因地方政府财政收入下降，为解决政府支付资金的问题，笔者参与的某PPP项目，今年已获得专项债资金额度的支持。本次《指导意见》出台后，为政府和社会资本合作项目使用专项债券提供了政策依据。
8.明确绩效评价制度和绩效指标制定的工作分工
《指导意见》厘清了绩效评价制度和绩效指标制定的工作分工，由地方政府落实主体责任，因地制宜建立完善绩效评价、中期评估制度，由行业主管部门制定绩效指标，并且将绩效评价结果如何运用的问题交由行业主管部门和地方政府，在一定程度上，考虑了不同行业、不同地域、不同项目的因地制宜和因行业施策问题，但是亦为地方政府和行业主管部门的监管留有了一定的空间。
实务中，笔者承办的多个PPP项目，政府方和社会资本方在绩效考核/评价体系和指标上均存在不同程度上的分歧。社会资本方大多认为“绩效评价”和“绩效考核”并非同一含义，对于政府和社会资本合作项目更多应适用评价；与此同时，不能因为无法客观量化的考核打分结果，社会资本方连建设和运营成本都无法收回。而政府方大多认为绩效考核和评价应依据财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（已废止）中明确要求新入库项目的建设成本需要参与绩效考核，至少建设成本30%需要与绩效考核结果挂钩以及《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）（已废止）中要求政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩等要求。与此同时，政府和社会资本合作存量项目存在“重建设、轻运营”的现象，部分绩效考核的指标体系在《PPP项目实施方案》中未经严格论证，存在与行业主管部门下发的标准体系不统一，指标过高等诸多问题。我们理解，在《指导意见》出台后，在地方政府和行业主管部门的指导下，该问题有望能够得到解决。
二
《指导意见》的部分遗留问题
1.未对运营项目进行分类分级指导
《指导意见》中对在建项目分类分级推进实施的意见较为明确，地方政府需要综合社会发展需要、项目性质和财力状况对项目实施是否需要考虑缩减规模。但是对于已进入运营的项目指导意见中仅强调了供给，全文共有“供给水平、供给效率、供给质量和供给断档”等多处表述，在供给方面明确要降本增效，压降运营成本，但并未明确是否需要结合上述因素考虑优化运营标准问题。笔者认为，该问题可能需要纳入地方政府和行业主管部门对于项目绩效评价和中期评估制度和绩效指标制定中综合考量，有待在后续制度中完善。
2.未对政府支付责任纳入预算管理进行刚性约束
无论是《PPP项目分类处理意见》还是《指导意见》均强调“将政府支付责任按规定纳入预算管理”，并且分类处理意见中明确不再执行每一年度本级全部PPP项目支出责任的10%一般公共预算限额管理。但在取消10%的限额管理之后，如何保证PPP项目中政府支出责任纳入预算，《指导意见》中不够明确。
3.存量项目使用专项债资金面临的客观问题
目前的专项债政策中，明确关于专项债资金的使用需要严格监管，纳入监管信息系统，实施穿透式监管，比如实行专户管理、专款专用，项目运营的专项收入纳入专户。实务中，存量的政府和社会资本合作项目在向金融机构融资时，融资合同中已明确对于运营收入进行专户监管，因此，面临着专项债资金监管和金融机构监管二者相统一的问题。
具体到已进入运营期的PPP项目，专项债资金可以用于处理社会资本方垫付建设成本和运营补贴。关于“垫付建设成本”如何理解，和“可用性付费”是否为同一概念，抑或不包括可用性付费中社会资本项目收益部分，有待进一步明确。即便是可以向社会资本方/项目公司支付的，该部分资金用途是否该由企业或社会资本自行决策，不应受到额外限制，否则无疑过度加大了对社会资本以及项目全链条单位的被监管责任。
三
结语
综上所述，《指导意见》为PPP存量项目的处理提供了明确的原则，是承上启下式的关键性文件与规定。但正如前文所述，仍存在部分需要解决的问题。希望未来在《指导意见》的引领下，进一步修改并完善相关细则，一扫过去几年PPP存量项目面临的困境，尽快走出歧路，实现“长风破浪会有时，直挂云帆济沧海”的境界。
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成沂上海市建纬律师事务所 合伙人上海市律师协会 并购与重组专业委员会委员
业务领域：房地产及基础设施投融资、不动产金融
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